Consiglio di Stato, sentenza n. 5627 del 14 luglio 2026
Con la pronuncia n. 5627/2026, il Consiglio di Stato ha affermato che i cinque criteri del Manuale di Frascati versione 2015, i quali prevedono che l’attività agevolabile deve rappresentare una novità in senso assoluto e non solo un’innovazione per l’azienda, non possono trovare applicazione ai fini della qualificazione delle attività di ricerca e sviluppo agevolabili ai sensi dell’articolo 3 del decreto legge n. 145/2013 per i periodi antecedenti al 2020.
Il giudizio trae origine da un provvedimento di diniego attraverso cui il Mimit (Ministero delle Imprese e del Made in Italy) aveva ritenuto che le attività svolte da una società non fossero ammissibili al credito d’imposta per le attività di ricerca e sviluppo di cui dall’art. 3, comma 1, del decreto legge n. 145/2013 e maturato nei periodi d’imposta 2017, 2018 e 2019. In particolare, il Ministero riteneva che le certificazioni presentate dalla contribuente non fossero idonee ad attestare tale qualificazione, rilevando l’assenza di tre dei cinque requisiti fondamentali previsti dal Manuale di Frascati. Avverso tale provvedimento, la società proponeva ricorso innanzi al TAR del Lazio, il quale accoglieva il ricorso sulla base dell’illegittima applicazione retroattiva dei criteri previsti dal Manuale di Frascati versione 2015. A fronte di tale pronuncia, il Mimit interponeva appello innanzi al Consiglio di Stato, sostenendo che il sistema normativo, letto insieme alle comunicazioni unionali, consentisse di considerare il Manuale come fonte interpretativa applicabile anche ai periodi precedenti rispetto al suo espresso recepimento in una disposizione normativa.
Investito della questione, il Consiglio di Stato ha innanzitutto ripercorso le tappe fondamentali dell’evoluzione normativa in materia di Crediti di ricerca e sviluppo. In primo luogo, ha riconosciuto che il perimetro oggettivo del menzionato credito, al momento della sua introduzione, era compitamente ed esclusivamente definito dallo stesso art. 3 del decreto legge n. 145/2013 introduttivo dell’agevolazione, il quale non faceva alcun riferimento al Manuale di Frascati. A conferma di ciò, la prassi del tempo – quale la Circolare n. 5/E/2016 dell’Agenzia delle Entrate e la Circolare n. 46586/2009 del Mise - faceva riferimento a una nozione ampia di innovazione, ricavata dal Manuale Oslo, la quale mirava a migliorare la competitività del sistema economico sostenendo l’impresa nel miglioramento dei processi e prodotti, senza la necessità che tali attività contribuissero all’incremento dello stock di conoscenze scientifiche o tecniche del settore.
Solamente a partire dal 2018, Ministero e Agenzia delle Entrate hanno adottato un’interpretazione volta a ritenere i criteri delineati dal Manuale di Frascati nella versione del 2015 quali paradigma di riferimento per qualificare le attività come di ricerca e sviluppo.
Tuttavia, sottolinea il Consiglio, il legislatore ha positivizzato l’impostazione adottata dall’Amministrazione finanziaria solamente con l’introduzione del nuovo credito d’imposta per ricerca e sviluppo, avvenuto con l’articolo 1, comma 200, della Legge n. 160/2019.
Attraverso tale novella, congiuntamente al relativo decreto attuativo del 26 maggio 2020 e alle Linee guida del 4 luglio 2024, il legislatore ha adottato una qualificazione più restrittiva delle attività agevolabili, collegandole ai requisiti previsti dal Manuale di Frascati versione 2015 e ad una definizione di "novità" che comporta un progresso conoscitivo non ancora acquisito a livello globale. Ebbene, tale normativa non può che disporre per il futuro e, quindi, dal periodo d’imposta 2020 in avanti.
Il fatto che detti criteri non facessero parte dell’ordinamento interno fino a quel momento, secondo il Consiglio, conferma l’impostazione sopra esposta.
D’Altronde, neanche la prassi della Commissione europea in materia di valutazione degli aiuti di Stato in materia di ricerca e sviluppo adotta l’edizione del 2015 di detto Manuale, bensì la più ampia e flessibile definizione contenuta nella versione del 2002.
Alla luce di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello presentato dal Mimit, confermato quanto statuito nella sentenza del TAR Lazio e, quindi, stabilito che i criteri contenuti nel Manuale di Frascati versione 2015 non trovano applicazione per i crediti di ricerca e sviluppo ante 2020.
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